O TEMA 975 ALCANÇA TODAS AS SITUAÇÕES DE APLICAÇÃO DO ART. 103 DA LEI DE BENEFÍCIOS?

O Tema 975 não traz consigo uma norma justa, pronta e acabada, no sentido de abarcar todas as hipóteses de aplicação do art. 103 da Lei 8.213/1991. A propósito, "o 'juiz-boca-da-lei' é uma impossibilidade filosófica, pois nenhuma lei abarca todas as hipóteses de aplicação" (Lenio Streck). Dentre as situações - que considero, sem cair na prepotência das verdades absolutas - não contempladas pelo precedente de observância obrigatória, numa relação texto-contexto, é a seguinte:

O benefício de aposentadoria foi concedido em 08/2006, sendo a primeira prestação recebida em 09/2006, logo, o prazo decadencial iniciou no primeiro dia do mês seguinte, vale dizer, em 01/10/2006. Há uma particularidade no caso concreto, qual seja, o pedido de revisão do benefício foi agendado em 19/09/2016, restando marcada para o dia 10/01/2017 a apresentação dos documentos junto ao INSS (atendimento presencial).

  

Parece desnecessário, mas o segurado não escolhe a data do atendimento presencial, devendo, por isso, prevalecer a data do agendamento eletrônico, conforme art. 669 da IN/INSS 77/2015. Com efeito, em 19/09/2016, o segurado fez cessar sua inércia com o agendamento do pedido de revisão.  

A ação judicial foi ajuizada em agosto de 2017 – na pendência de uma resposta para o pedido de revisão. Somente em 01/08/2018 foi expedida a decisão para o pedido de revisão do benefício, tendo a parte tomado conhecimento desta em 02/08/2018, conforme recebimento.

 

Note-se que o próprio INSS – primeiro a analisar a norma do art. 103 da LB – não indeferiu o pedido de revisão com fundamento na decadência. Isso porque, como já se viu, o pedido foi formalizado dentro do prazo de 10 anos.

Destarte, há duas questões a serem consideradas aqui, porquanto decisivas para se afastar a decadência.

Antes de qualquer outra análise, cumpre observar que o beneficiário precisou levar ao conhecimento do INSS matéria de fato inédita, conforme tema 350/STF:

A instituição de condições para o regular exercício do direito de ação é compatível com o art. 5º, XXXV, da Constituição. Para se caracterizar a presença de interesse em agir, é preciso haver necessidade de ir a juízo. [...] 4. Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão. (RE 631240, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-220 DIVULG 07-11-2014 PUBLIC 10-11-2014 RTJ VOL-00234-01 PP-00220)

 Com o pedido de revisão protocolado dentro do prazo decadencial, tem-se claramente a interrupção do prazo decadencial. Nesse sentido:

PREVIDENCIÁRIO. DECADÊNCIA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO.  HIPÓTESE. INTERRUPÇÃO. nulidade da sentença e reabertura da instrução. 1. O antigo adágio de que o prazo de decadência nunca se suspende ou interrompe, não se aplica mais. Vide Código do Consumidor – Lei nº 8.078/1990. 2. O artigo 207 do Código Civil traz a previsão de que Lei poderá criar hipótese de suspensão ou interrupção do prazo decadencial. 3. A segunda parte do art. 103 da Lei n° 8.213/91 prevê hipótese de interrupção do prazo decadencial ao dispor que a contagem se inicia a partir ‘do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo’. Jurisprudência citada: STJ, TRF1, TRF3, TNU e de Turma Recursal da 4ª Região. 4. A impugnação judicial ao ato administrativo de indeferimento do pedido de revisão, não perfaz novo exercício deste mesmo direito, mas, tão somente a sua garantia na via jurisdicional. 5. Provida a apelação da parte autora para afastar o reconhecimento da decadência, reconhecer a nulidade da sentença e determinar a baixa dos autos à origem para reabertura da instrução. Prejudicada a análise das demais questões suscitadas no recurso. (TRF4, AC 5020635-11.2018.4.04.9999, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relator LUIZ FERNANDO WOWK PENTEADO, juntado aos autos em 22/05/2020).” (grifei).

Antes mesmo da redação emprestada pela Medida Provisória 871/2019, convertida na Lei 13.846/2019, a ciência da decisão de indeferimento era considerada por parte da jurisprudência como algo a ser observado, como um segundo marco temporal para contagem do prazo de decadencial.

PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO REGIONAL. PREVIDENCIÁRIO. DECADÊNCIA. INTERRUPÇÃO. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO. INÍCIO DA FLUÊNCIA. CIÊNCIA DA DECISÃO ADMINISTRATIVA INDEFERITÓRIA. PEDIDO CONHECIDO E PROVIDO. 1. Conforme já uniformizado por esta Turma Regional, em relação à decadência em matéria previdenciária, a parte final do disposto no caput do art. 103 da Lei nº 8.213/91 contém disposição legal expressa permitindo considerar que o pedido administrativo de revisão de benefício previdenciário interrompe a decadência, cujo prazo integral somente começa a fluir novamente no dia em que o segurado tiver ciência da decisão administrativa que indeferiu seu pedido de revisão (IUJEF n º 0004324-07.2010.404.7252, Rel. Juíza Federal Ana Cristina Monteiro de Andrade Silva, D.E. 14.08.2012; e IUJEF nº 5011193-11.2011.404.7107, Rel. Juiz Federal Daniel Machado da Rocha, D.E. 27.03.2014, IUJEF 5028337-19.2011.404.7100, Rel. Jacqueline Michels Bilhalva, D.E 10/10/14) 2. Incidente de uniformização provido, com a determinação do retorno dos autos para a Turma Recursal de origem para adequação ao entendimento de direito uniformizado. (5001579-49.2011.404.7214, TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO DA 4ª REGIÃO, Relator DANIEL MACHADO DA ROCHA, juntado aos autos em 23/11/2016).

A Medida Provisória 871/2019 trouxe (expressamente) o indeferimento de pedido de revisão. A MP foi convertida em lei (Lei 13.846, de 18 de junho de 2019), emprestando a seguinte redação à Lei de Benefícios:

Art. 103.  O prazo de decadência do direito ou da ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício e do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício é de 10 (dez) anos, contado: 

 

I - do dia primeiro do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação ou da data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto; ou

 

II - do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão de indeferimento, cancelamento ou cessação do seu pedido de benefício ou da decisão de deferimento ou indeferimento de revisão de benefício, no âmbito administrativo.

 

Parágrafo único. Prescreve em cinco anos, a contar da data em que deveriam ter sido pagas, toda e qualquer ação para haver prestações vencidas ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pela Previdência Social, salvo o direito dos menores, incapazes e ausentes, na forma do Código Civil.              

A meu ver, essa foi uma questão, entre outras, não problematizada no julgamento do tema 975/STJ. O detalhe é que ela sequer tinha como fazer parte da tese representativa da controvérsia, por se tratar de uma modificação superveniente no sistema normativo, que imprime um sentido novo, mas não desligado do passado.

Dessa forma, existe um compromisso normativo não esgotado e que exige o requestionamento da questão pelo STJ.

O art. 103, II, da Lei 8.213/1991 traz expressamente o conhecimento do indeferimento do pedido administrativo de revisão como marco para contagem do prazo decadencial. Por uma questão lógico-sintático-semântica, o prévio requerimento administrativo de revisão “renova” o prazo decadencial. A partir do conhecimento dessa decisão ele poderá apresentar recurso para as juntas ou propor uma ação de revisão na justiça.

O Dec. 3.048/1999, mesmo após a redação emprestada pelo Dec. 10.410/2020, manteve a mesma semântica:

Art. 347.  É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão dos atos de concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício e dos atos de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício, contado:   

I - do primeiro dia do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação ou da data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto; ou 

II - do dia em que o segurado tiver ciência da decisão de indeferimento, cancelamento ou cessação do seu pedido de benefício ou da decisão de deferimento ou indeferimento de revisão de benefício no âmbito administrativo.      

§ 1º Prescreve em cinco anos, a contar da data em que deveriam ter sido pagas, toda e qualquer ação para haver prestações vencidas ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pela previdência social, salvo o direito dos menores, incapazes e ausentes, na forma do Código Civil.                            

§ 2º Não é considerado pedido de revisão de decisão indeferitória definitiva, mas de novo pedido de benefício, o que vier acompanhado de outros documentos além dos já existentes no processo.                         

Apesar de o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 6.096, ter declarado a inconstitucionalidade do art. 24 da Lei 13.846/2019 no que deu nova redação ao art. 103 da Lei 8.213/1991, permanece o entendimento de que o pedido de revisão do ato de concessão interrompe o prazo decadencial. A IN INSS 77/2015, no parágrafo único do art. 568, confirma a impressão:

Em se tratando de pedido de revisão de benefícios com decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo, em que não houver a interposição de recurso, o prazo decadencial terá início no dia em que o requerente tomar conhecimento da referida decisão.

É importante questionar/refletir: para que a expressão “indeferimento de revisão de benefício”, quando a revisão pressupõe a revisão de “valores”, da “renda mensal inicial”, de um benefício já concedido (conforme precedentes do STJ e STF)? Para que a distinção entre “pedido de benefício” e “indeferimento de revisão de benefício”? Conforme Carlos Maximiliano: "Não se presumem, na lei, palavras inúteis".

Se um marco é o primeiro dia do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação, outro o conhecimento da decisão de indeferimento do pedido de revisão do ato de concessão, a primeira coisa que se deduz de duas coisas é que não são a mesma. Decerto, o dies a quo do prazo decadencial é o do indeferimento do pedido de revisão do valor do benefício previdenciário.

A segunda questão diz respeito ao fato de a ação judicial ter sido ajuizada na pendência de uma resposta por parte do INSS ao pedido de revisão do benefício. 

A Corte Cidadã assumiu a orientação de que não incide a decadência quando o pedido de revisão administrativa fora realizado antes de transcorridos 10 anos da data da concessão do benefício, mas a administração permaneceu silente até o ajuizamento da ação. Nesse sentido:

PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE APOSENTADORIA. DECADÊNCIA. ART. 103 DA LEI N. 8.213/1991. MATÉRIA SUBMETIDA AO RITO DO RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. RECURSOS ESPECIAIS 1.309.529/PR E 1.326.114/SC. TERMO INICIAL PARA CONTAGEM DO PRAZO DECADENCIAL. PEDIDO DE REVISÃO ADMINISTRATIVA. 1. A Primeira Seção desta Corte Superior, na assentada do dia 28/11/2012 ao apreciar os Recursos Especiais 1.309.529/PR e 1.326.114/SC, ambos de relatoria do Min. Herman Benjamim, submetidos ao rito dos recursos repetitivos, conforme art. 543-C do CPC, decidiu que a revisão, pelo segurado, do ato de concessão dos benefícios concedidos antes da vigência da Medida Provisória 1.523-9/1997 (convertida na Lei 9.528/97) tem prazo decadencial decenal, com seu termo a quo a partir do início da vigência da referida medida provisória, qual seja, 27.6.1997. 2. No caso dos autos, o Tribunal a quo afastou a decadência aplicando a segunda parte do art. 103, caput, da Lei 8.213/1991, porquanto houve pedido de revisão administrativa antes de transcorridos 10 anos da data da concessão do benefício, e a Administração permaneceu inerte, sem comunicar o resultado do pedido revisional. Agravo regimental improvido. (AgRg nos EDcl no REsp 1.505.512/PR, Segunda Turma, Relator Ministro Humberto Martins, DJe 22/4/2015)

 

PREVIDENCIÁRIO. RECURSO ESPECIAL. REVISÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. TERMO INICIAL. CIÊNCIA DO INDEFERIMENTO DO PEDIDO ADMINISTRATIVO. 1. No caso dos autos, o Tribunal a quo afastou a decadência aplicando a segunda parte do art. 103, caput, da Lei 8.213/1991, porquanto houve pedido de revisão administrativa antes de transcorridos 10 anos da data da concessão do benefício, e a Administração permaneceu inerte, somente indeferindo o pedido revisional após mais de uma década. 2. Recurso especial a que se nega provimento. (REsp 1.647.146/RN, Segunda Turma, Relator Ministro Og Fernandes, DJe 13/12/2017)

 

RECURSO ESPECIAL. REVISÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA.TERMO INICIAL. PEDIDO DE REVISÃO ADMINISTRATIVA. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO. 1. No caso dos autos, o Tribunal a quo aplicou a decadência ao pleito de revisão de benefício, desconsiderando a segunda parte do art. 103, caput, da Lei 8.213/1991, porquanto houve pedido de revisão administrativa antes de transcorridos 10 anos da data da concessão do benefício, sobre o qual permaneceu silente a autarquia previdenciária. 2. Nesse contexto, este Superior Tribunal tem entendido que não flui o prazo decadencial contra o segurado. Precedente. 3. Recurso especial provido para, afastando a decadência, determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem a fim de que prossiga no julgamento do pleito autoral. (REsp 1.645.800/SP, Segunda Turma, Relator Ministro Og Fernandes, DJe 15/12/2017)

É impensável a aplicação da decadência no caso concreto, na pendência de uma definição por parte do INSS. Deve-se, aqui, reconhecer a inércia do INSS:

PREVIDENCIÁRIO. DECADÊNCIA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO DIREITO À REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 103 DA LEI Nº 8.213/1991. AUSÊNCIA DE DECISÃO ADMINISTRATIVA. 1. O prazo de decadência previsto no art. 103 da Lei nº 8.213/1991 aplica-se somente à revisão de benefício já concedido, conforme a interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 626.489 (Tema nº 313). 2. O entendimento de que o prazo decadencial não é interrompido pela apresentação de pedido de revisão no âmbito administrativo não se mostra adequado à moldura legal do instituto dada pelo art. 103 da Lei nº 8.213/1991. 3. Se o segurado provoca a administração para obter a revisão do ato de concessão do benefício, há o exercício do direito substancial que afasta a decadência, caso a data do requerimento seja anterior ao prazo de dez anos, contado do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação. 4. Caso o pedido administrativo seja indeferido, somente resta a possibilidade de obter a revisão do benefício na via judicial, incidindo nessa hipótese a parte final do art. 103 da Lei nº 8.213/1991, que determina a contagem do prazo de decadência a partir da data de notificação da decisão indeferitória definitiva. 5. Não se aperfeiçoa o suporte fático previsto no art. 103 da Lei nº 8.213/1991, se a administração não cumpre o dever de decidir o pedido de revisão do benefício. 6. Reconhecer a decadência, quando não houve decisão final de indeferimento do pedido de revisão do ato de concessão do benefício, inverte totalmente a finalidade da norma, já que a inércia da administração só lhe traria efeitos favoráveis. (TRF4, AC 5000977-14.2019.4.04.7138, QUINTA TURMA, Relator OSNI CARDOSO FILHO, juntado aos autos em 06/07/2020). (realcei).

A desigualdade observada é muito grande. O INSS, que deveria orientar o segurado sobre o aproveitamento do tempo de serviço especial já no ato de concessão do benefício, tem ao seu favor o prazo decadencial, ou seja, para alegar a inércia do beneficiário!

O beneficiário precisa, dentro do prazo de 10 anos (a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação), tomar ciência da circunstância que lhe permite postular a revisão; formalizar um pedido administrativo de revisão de benefício, para levar a matéria ao conhecimento do servidor do INSS (Tema 350/STF); e ajuizar uma ação judicial. O beneficiário não pode depender do agendamento para a apresentação dos documentos, tampouco do tempo que o INSS levará para analisar o seu pedido de revisão.

Também não parece razoável impedir que o cidadão esgote a via administrativa, contrariando, assim, a premissa de que o Poder Judiciário não pode ser transformado num “balcão do INSS”.

Não, sem dúvidas, expressões como “a cada um o que é seu”, “o direito não socorre aos que dormem”, enfim, constituem standars retóricos obsoletos e que não deveriam ser utilizados em matéria previdenciária. Eu não quero acreditar que esteja tudo perdido e o melhor seja se conformar.

 

Escrito por Diego Henrique Schuster