TEMA REPETITIVO 1.124: "LÁ SE FOI O BOI COM A CORDA"!
O Tema 1.124 versa sobre a configuração do
interesse de agir para a propositura da ação previdenciária e, na sequência, o
termo inicial dos efeitos financeiros para benefícios concedidos no curso da
ação. A questão submetida a julgamento:
Caso superada a
ausência do interesse de agir, definir o termo inicial dos efeitos financeiros
dos benefícios previdenciários concedidos ou revisados judicialmente, por meio
de prova não submetida ao crivo administrativo do INSS, se a contar da data do
requerimento administrativo ou da citação da autarquia previdenciária.
A tese fixada pelo Superior Tribunal de Justiça foi a seguinte:
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Um balde de água fria naqueles que
acreditavam, assim como eu, que a decisão reafirmaria a jurisprudência do
próprio Superior Tribunal de Justiça – uma jurisprudência formada há mais de 15
anos. Não por uma questão de conveniência, mas em respeito aos princípios da
coerência e integridade do direito, vetores de racionalidade expressamente previstos no ordenamento
jurídico brasileiro. (CPC, art. 926).[1]
Julgados da Corte Especial começaram a assumir a nova orientação, buscando
efetivar a coerência, como na questão envolvendo a necessidade de renovação do
pedido de justiça gratuita quando do manejo do recurso especial.[2]
Havia
algo anterior, que deveria vincular e direcionar a decisão. Por outras
palavras, havia justificada confiança na jurisprudência da Corte
Cidadã, no sentido de que o direito não está condicionado ao momento de
sua comprovação, tampouco seus efeitos financeiros. Inúmeras decisões dizendo
que a Corte possui jurisprudência consolidada no sentido de que os efeitos
financeiros devem ser fixados na DER e/ou na data em que preenchidos os
requisitos ensejadores do benefício: AgRg no REsp 1103312/CE, relator ministro
Nefi Cordeiro, j. 27/05/2014, DJe 16/06/2014; Pet nº 9.582/RS, relator ministro
Napoleão Nunes Maia Filho, 1ª Seção, julgado em 26/8/2015, DJe de 16/9/2015;
REsp nº 1.859.330/CE, relator ministro Herman Benjamin, 2ª Turma, julgado em
10/3/2020, DJe de 31/8/2020; para citar apenas estes. A Pet nº 9.582/RS
certamente fora responsável por uma movimentação modificadora na interpretação
dos tribunais.[3]
Existem decisões de tribunais regionais subsequentes dizendo estar seguindo a
orientação do STJ.
Tanto é assim que a Ministra Maria Thereza
de Assis Moura reconhece que
a despeito do
julgamento da PET 9.582/RS pelo STJ (j. 26/8/2015) e da jurisprudência que lhe
é caudatária, a questão relativa ao interesse de agir para a ação
previdenciária e ao termo inicial dos efeitos financeiros do benefício
concedido judicialmente não se encontra até o momento pacificada.
Em sua visão,
faz-se necessária uma evolução jurisprudencial, em virtude da orientação
vinculante emanada do Supremo Tribunal Federal (STF) a partir do julgamento do
RE 631.240/MG, submetido à repercussão geral (Tema 350/STF). Nesse sentido,
reconheceu a Relatora que ‘foi fixado entendimento no sentido de que as provas
que instruem o processo judicial devem ser as mesmas que instruíram o
requerimento administrativo. Não haverá legítimo interesse processual quando a
exibição das provas ocorrer apenas em Juízo’.
Ao contrário do precedente em questão, a
jurisprudência formada sobre o tema tomava como ponto de partida (ou retorno)
os arts. 49, II, 54 e 57, § 2º, da Lei 8.213/1991. Colocando as coisas em
termos didáticos, o legislador expressamente interveio para dizer que o termo
inicial dos efeitos financeiros deve coincidir com a data do requerimento. Ele interveio
para impedir a subtração de valores devidos desde a DER. A única possibilidade
para a subtração de valores devidos ao segurado da previdência social é a que
decorre de prescrição incidente sobre as parcelas vencidas há mais de cinco
anos do ajuizamento da ação (LB, artigo 103, parágrafo único).[4] Para
o STF, “não existe vácuo legislativo” a permitir que se fixe os efeitos
financeiros em outro momento que não a data de entrada do requerimento e/ou a
data do preenchimento dos requisitos ensejadores do benefício, conforme Tema
709/STF:
A Lei nº 8.213/91,
em seu artigo 57, § 2º, cuidou de disciplinar o tema da data de início da
aposentadoria especial, fazendo uma remissão ao artigo 49 daquele mesmo diploma
legislativo. […]. Conforme se nota, inexiste, no referente ao assunto, vácuo
legislativo, de modo que afastar a previsão do artigo 57, § 2º, da Lei de
Planos de Benefícios da Previdência Social para fazer valer, em detrimento
dessa norma, o artigo 57, § 8º — quando esse nem sequer foi editado com vistas
a regular a questão da data de início dos benefícios — significaria evidente
violência às prerrogativas do Poder Legislativo.[5]
A situação atrai a incidência do princípio
da primazia do acerto judicial da relação jurídica de proteção. Nesse sentido:
“a resposta do princípio da primazia do acertamento à questão proposta não será
outra, portanto, que não a outorga da proteção judicial na medida em que o
segurado faz jus. Isto é, a concessão da aposentadoria pretendida com efeitos
financeiros desde a formalização do requerimento administrativo”.[6]
No julgamento do Tema 995, o Superior Tribunal de Justiça fundamentou sua
decisão no princípio em questão. Já no Tema 1013, a Corte Cidadã
reafirmou a tese fixada na Súmula 72 da TNU: “É possível o recebimento de
benefício por incapacidade durante período em que houve exercício de atividade
remunerada quando comprovado que o segurado estava incapaz para as atividades
habituais na época em que trabalhou”.
Com efeito, a Corte Cidadã não poderia
deixar de aplicar uma lei ou dispositivo de lei sem fazer jurisdição
constitucional. Com base na obra de Lenio Streck, é possível indicar em quais
hipóteses o magistrado pode desaplicar a lei: a) quando a lei for
inconstitucional; b) quando for o caso de aplicação de regra de antinomia; c)
quando for o caso de aplicação da interpretação conforme; d) quando for o caso
de utilização da arguição de nulidade sem redução de texto; e) quando for o
caso de utilização da arguição de nulidade com redução de texto. Bem
compreendido isso, a nosso ver, o Superior Tribunal de Justiça violou o artigo
37 da CF/1988.
A única referência aos artigos
supramencionados aparece no voto da Ministra Relatora:
O art. 240 do CPC
não resolve a questão diretamente, merecendo conjugação com o grupo de
disposições sobre o início dos benefícios previdenciários e dos efeitos de sua
revisão. Devem ser também levadas em conta as disposições da Lei n. 8.213/1991
início de cada um dos benefícios em espécie - art. 43, que tratam da data de §
1º (aposentadoria por invalidez), (aposentadoria por idade), art. 54
(aposentadoria por tempo de contribuição), art. 49 art. 57, (aposentadoria
especial), art. 60, caput e § 1º (auxílio-doença), art. 71
(salário-maternidade), § 2º art. 74 (pensão por morte) e (art. 37).
De forma geral, a
previsão é de que os benefícios são devidos a partir da data de entrada do
requerimento. A legislação fixa a data a partir da qual cada um dos benefícios
em espécie é devido. Em alguns casos, de forma mais favorável ao beneficiário,
a lei prevê a retroação à data da ocorrência de seu evento gerador. Mas, nesses
casos, a própria lei fixa um intervalo de dias após a ocorrência do fato
gerador, no qual a pessoa interessada deverá dar entrada no requerimento
administrativo. Se não o fizer nesse prazo, a data de início corresponderá à
entrada do requerimento. Por exemplo, o auxílio-doença do contribuinte
individual é devido a partir da data do início da incapacidade, se requerido em
até trinta dias, ou da entrada do requerimento, em caso contrário (art. 43, §
1º, b).
A legislação não
determina a concessão de benefícios de ofício. Portanto, a demora na entrada do
requerimento posterga o início do benefício, prejudicando a segurada ou o
segurado ou a ou o dependente. A regra é que os benefícios iniciem da data de
entrada do requerimento, salvo quando a lei concede uma janela temporal para a
retroação à data do evento que faz surgir o direito.
A ancoragem do
início do benefício na data de entrada do requerimento protege contra a demora
na tramitação do processo administrativo. A demora na produção de provas não
prejudica a pessoa requerente, desde que não tenha havido decisão. Ou seja, a
data de início do benefício será a mesma se a prova do direito for apresentada
já na entrada do requerimento, ou mais adiante, inclusive em atendimento a
carta de exigência. Ainda que a instrução se alongue, não haverá prejuízo,
desde que se produzam as provas antes da decisão administrativa.
Contudo, a
proteção contra a demora na produção de provas pelo requerente não é absoluta.
A apresentação das provas constitutivas do direito após a decisão
administrativa prejudica a pessoa requerente. Não se trata de perda do direito
ao benefício previdenciário em si mesmo após o indeferimento, é possível
apresentar novos documentos, em grau de recurso ou em novo requerimento, e o
direito de fundo não se perde. O que ocorre é perda das mensalidades - os
efeitos financeiros do benefício previdenciário somente iniciarão na data de
entrada do novo requerimento ou no momento em que prova for efetivamente
produzida.
A superação de jurisprudência consolidada
exige um ônus argumentativo superior, em que não só se desconstituam os argumentos
jurídicos anteriores que embasavam a anterior orientação, como também é
necessária uma argumentação jurídica racional superlativa na construção e
justificação dos novos fundamentos que embasam a mudança jurisprudencial, o que
não se encontrou no precedente. O Tribunal decidiu sem qualquer respeito à
integridade e à coerência do direito, razão pela qual sequer houve a modulação
dos efeitos da decisão:
Não há razão para
modular o entendimento aqui definido. Como mencionado na fundamentação, a
orientação do Supremo Tribunal Federal, de 2016, é no sentido de que nem sequer
é cabível produzir provas no processo judicial que não tenham sido juntadas ao
processo administrativo (Emb. Decl. no RE 631.240, Rel. Min. Roberto Barroso,
Tribunal Pleno, julgado em 15.12.2016. Logo, a despeito de existir uma
orientação mais antiga do STJ favorável aos segurados (Pet n. 9.582/RS, Rel.
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, julgado em 26/08/2015) uniforme
a ser observada.
De início, portanto, o julgamento
desconsiderou a jurisprudência da própria Corte, estabelecendo um grau zero de
sentido sobre o tema. Para tanto, indica uma única decisão, na qual o Supremo
Tribunal Federal afirma que “a regra geral é a que consta do voto condutor do
acórdão embargado: será necessário prévio requerimento administrativo se o
documento ausente no processo administrativo referir-se a matéria de fato que
não tenha sido levada ao conhecimento da Administração”, sendo que “eventuais
exceções devem ser concretamente motivadas” (STF, Tema 350 da Repercussão
Geral, Emb. Decl. no RE 631.240, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno,
julgado em 15/12/2016. § 5). Neste ponto, os julgadores conseguiram deturpar o
conteúdo do Tema 350/STF, afirmando que “foi fixado entendimento no sentido de
que as provas que instruem o processo judicial devem ser as mesmas que
instruíram o requerimento administrativo. Não haverá legítimo interesse
processual quando a exibição das provas ocorrer apenas em Juízo”. O STF exige
que a matéria de fato seja levada à apreciação do INSS, e não todo e qualquer
documento.
Antes de avançarmos, contudo, é importante
observar que a motivação dos julgadores é menos proteger o segurado da atuação
descomprometida do INSS e mais estabelecer consequências para o um agir
“precipitado ou negligente” do segurado. O precedente trata, acima de tudo e
sobretudo (e quase exclusivamente), da prova apresentada ou produzida somente
em juízo, subtraindo-se a possibilidade do INSS de “bem cumprir o seu dever
legal de analisar de forma exauriente, na esfera administrativa, o
direito postulado”. As consequências para aquelas condutas do INSS, em que ele
descumpre o seu dever legar, ganha menor importância. A máxima a orientar o
julgamento é: “o dever de proteção social pelo Estado não retira o dever do
segurado de formular corretamente seu pedido perante o INSS e de entregar à
autarquia as provas do direito alegado.”
O problema é – e sempre foi –
o segurado que pede sozinho seu benefício no INSS, o que vai desde as inúmeras
dificuldades de acessar o sistema, passando pela falta de interesse na vida do
segurado, de carne, osso e história (afinal, já temos robôs analisando o
direito do segurado), até uma orientação abusiva, que vai muito além de uma
interpretação divergente entre o INSS e o Poder judiciário no tocante à
legislação previdenciária – o INSS não observa sequer os precedentes de
observação obrigatória.[7] Nada justificava uma
mudança agora; pelo contrário, entrementes, o sistema do INSS se distanciou
ainda mais dos cidadãos. A Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB) deveria lançar uma campanha nacional para alertar os
trabalhadores a jamais pedirem seus benefícios sozinhos no INSS. Talvez
outdoors iguais aos que o governo utilizou para dizer que a reforma da
previdência seria boa para os trabalhadores! Sem advogado, o segurado fica à
própria sorte.
Embora sem trazer dados estatísticos a
confirmar tal conclusão, acredita-se que a maioria dos beneficiários toma
ciência das circunstâncias que lhe permitem postular uma revisão nos
escritórios de advocacia. Na hipótese de um pedido de revisão, muitos são os
juízes que fixam o termo inicial na data do pedido de revisão. Devemos
perguntar: os segurados não estão sendo orientados sobre a possibilidade de
comprovar tempo de serviço rural, militar, como aspirante à vida religiosa ou
especial? Não é suficiente punir o cidadão com a prescrição ou, pior ainda, a
decadência do direito?
Vários estudos já foram produzidos,
abordando as relações entre o mundo do trabalho e o alfabetismo no contexto
digital. Um destes estudos é o “Indicador de Alfabetismo Funcional”, de 2018.[8] O analfabetismo funcional,
que afeta cerca de 29% da população brasileira, dificulta o acesso e navegação
no sistema do INSS (“Meu INSS”), bem assim impede o cidadão de compreender a
complexidade e, até mesmo, a importância de cada documento. Mas não é só isso.
O sistema está programado para indeferir de forma sumária. Da análise dos dados
apresentados nos quadros 24 e 25 do Boletim Estatístico da Previdência Social,
de janeiro a junho de 2024, depreende-se uma situação preocupante: o elevado
número de indeferimentos de benefícios em comparação com o volume de processos
pendentes de cumprimento de exigências documentais por parte dos segurados:
|
Competência |
Indeferido |
Aguardando Exigência |
% indeferimentos sem exigência |
|
Janeiro |
416.659 |
271.800 |
34,76% |
|
Fevereiro |
419.283 |
259.329 |
38,14% |
|
Março |
505.905 |
273.889 |
45,86% |
|
Abril |
526.802 |
274.047 |
47,97% |
|
Maio |
468.917 |
246.272 |
53,90% |
|
Junho |
461.472 |
254.402 |
44,87% |
A tabela demonstra que em (quase) metade
dos processos indeferidos não foi apresento qualquer tipo de exigência
documental por parte do INSS, ou seja, o instituto conclui esses processos
administrativos com a documentação deficiente, sem dar ao segurado a
oportunidade de complementação. Outro dado alarmante nesse contexto é o
percentual de benefícios indeferidos – na relação com os concedidos. Num
apanhado do primeiro semestre de 2024[9]:
|
Competência |
Benefícios Concedidos (Demais
Benefícios) |
Benefícios Indeferidos (Demais
Benefícios) |
Percentual de Indeferimento |
|
Janeiro |
216.163 |
202.971 |
48,41% |
|
Fevereiro |
207.673 |
195.809 |
48,52% |
|
Março |
221.433 |
204.470 |
48,01% |
|
Abril |
254.144 |
232.432 |
47,77% |
|
Maio |
213.495 |
200.270 |
48,38% |
|
Junho |
240.860 |
202.896 |
45,70% |
Nesse quadro capturado pelos sinais dos
tempos atuais, o Judiciário não serve para um mundo ideal. Quando o judiciário
ignora isso, ou tenta achar culpados, ele acaba reproduzindo essa triste
realidade, ele coloca um “selo jurídico”! É claro que o problema é
multifacetado, sendo necessária a colaboração de todos, desde servidores
interessados na vida do cidadão; passando por advogados mais diligentes; até
mudanças estruturantes, como a vinculação da administração aos precedentes
judiciais, um acesso digital para leigos, etc.
Algumas perguntas, lançadas no voto, são
perturbadoras: “Afinal, como se pode considerar que o órgão administrativo
errou ao indeferir o benefício, se ele decidiu corretamente a partir dos fatos
e das provas que lhe foram apresentadas? Ainda: “E, se a prova do direito ao
benefício não foi levada ao INSS oportunamente, mas apenas anexada à inicial em
Juízo, como condenar a autarquia a incluir, sobre as prestações que ele não
pôde decidir se seriam ou não devidas, os juros de mora e as verbas sucumbenciais?”
Contradições ao infinito, no processo judicial, mesmo diante da documentação considerada
“suficiente” para a concessão do benefício, o INSS sinaliza com falhas,
contesta e recorre até a última instância. Na maioria dos casos, a partir do
mesmo conjunto probatório apresentado na via administrativa, o Poder Judiciário
reconhece o direito do segurado.
Seja como
for, não se desconhece casos em que o segurado, acompanhado de advogado,
provoca o indeferimento pelo INSS, ou seja, ele faz o requerimento da sua
aposentadoria sem nenhum documento ou com documentação flagrantemente
insuficiente. Os motivos são muitos, entre eles: a) garantir os efeitos
financeiros desde o requerimento administrativo, enquanto o segurado busca a
documentação necessária; b) fazer cessar a inércia com o pedido de revisão
dentro do prazo de 10 anos; c) fazer da esfera administrativa um rito de
passagem; etc. Trata-se de “um tiro no pé”. A esfera administrativa não pode
ser vista como “simples etapa preliminar, formal ou burocrática a ser
atendida”.
Isso,
contudo, não pode ser comparado ao segurado que, sozinho, preenche
equivocamente o formulário de pedido de benefício – por exemplo, indicar no
requerimento que não há a apresentação de período de trabalho especial. A
reflexão proposta pelo Ministro Paulo Sérgio Domingues provoca estranhamento:
Importante repelir
afirmações no sentido de que muitas vezes o INSS indefere automaticamente os
benefícios quando desacompanhados de documentos necessários, obrigando o
segurado a contratar advogado e ir a Juízo buscar seu benefício
É verdade que
existem casos de indeferimentos descuidados, sem oportunizar ao segurado a
complementação administrativa da documentação, ou justificação, ou produção de
novas provas. Mas também é certo que casos de indeferimento forçado não
significam o cumprimento, pelo segurado, de seu dever de apresentar um adequado
requerimento administrativo, minimamente instruído.
A solução para
esse problema não reside em admitir-se a propositura imediata da ação judicial.
Nesses casos, o
zeloso advogado, conhecedor do direito previdenciário e do conceito de
interesse de agir, deve orientar o segurado a reunir os documentos e apresentar
o correto pedido administrativo, desta vez com a documentação completa.
É falacioso
afirmar que o problema central está no fato de que o cidadão que teve o pedido
indeferido, por vezes por ter apresentado pedido incompleto, por ter preenchido
erradamente o requerimento, ou por ser desconhecedor dos meandros e dos
detalhes dos pedidos administrativos, acaba sendo obrigado a buscar o advogado
para reunir a documentação completa e ir a Juízo pedir o benefício.
A primeira parte
da frase anterior está correta: muitas vezes o pedido é indeferido porque a
parte não tem o necessário conhecimento dos documentos necessários, ou porque o
INSS o indeferiu equivocadamente, sem oportunizar a complementação da
documentação.
Mas, a segunda
parte não é decorrência lógica da primeira: porque o advogado contratado pela
parte, ao reunir a documentação necessária, não pode deixar de formular o novo
pedido administrativo diretamente ao INSS, com a documentação completa. É dever
do advogado buscar a configuração do interesse de agir da parte. Então, caso
seja indeferido requerimento administrativo formulado adequadamente, ou não
realizada a prova eventualmente requerida, como justificação administrativa, é
que estará configurado o interesse de agir e o segurado poderá ir a Juízo.
Em resumo, entre o requerimento incompleto
e um novo pedido administrativo, o segurado irá perder atrasados, mesmo após
novo indeferimento, demonstrando que não faria diferença alguma o primeiro
requerimento ser instruído com a documentação completa. A decisão dá de ombros
com o Tema Repetitivo 629/STJ, em que são problematizadas as particularidades
da lide previdenciária: a) no caráter fundamental do bem jurídico
previdenciário, decorrente de sua natureza alimentar e correspondendo a um
direito de relevância social fundamental; b) das circunstâncias presumíveis de
hipossuficiência econômica e informacional da pessoa que reivindica uma
prestação da previdência social; c) existência de uma suposta contingência que
ameaça a sobrevivência digna da pessoa que pretende a prestação previdenciária;
e d) e do caráter público do instituto
de previdência social.[10]
Mas vamos às teses fixadas quanto à
configuração do interesse de agir para a propositura de ação judicial
previdenciária:
1.1) O segurado
deve apresentar requerimento administrativo apto, ou seja, com documentação
minimamente suficiente para viabilizar a compreensão e a análise do
requerimento.1.2) A apresentação de requerimento sem as mínimas condições de
admissão ("indeferimento forçado") pode levar ao indeferimento
imediato por parte do INSS. 1.3) O indeferimento de requerimento administrativo
por falta de documentação mínima, configurando indeferimento forçado, ou a
omissão do segurado na complementação da documentação após ser intimado, impede
o reconhecimento do interesse de agir do segurado; ao reunir a
documentação necessária, o segurado deverá apresentar novo requerimento
administrativo.1.4) Quando o requerimento administrativo for acompanhado de
documentação apta ao seu conhecimento, porém insuficiente à concessão do
benefício, o INSS tem o dever legal de intimar o segurado a complementar a
documentação ou a prova, por carta de exigência ou outro meio idôneo. Caso o
INSS não o faça, o interesse de agir estará configurado.1.5) Sempre caberá a
análise fundamentada, pelo Juiz, sobre se houve ou não desídia do segurado na
apresentação de documentos ou de provas de seu alegado direito ou, por outro
lado, se ocorreu uma ação não colaborativa do INSS ao deixar de oportunizar ao
segurado a complementação da documentação ou a produção de prova. 1.6) O
interesse de agir do segurado se configura quando este levar a Juízo os mesmos
fatos e as mesmas provas que levou ao processo administrativo. Se desejar
apresentar novos documentos ou arguir novos fatos para pleitear seu benefício,
deverá apresentar novo requerimento administrativo (Tema 350/STF). A ação
judicial proposta nessas condições deve ser extinta sem julgamento do mérito
por falta de interesse de agir. A exceção a este tópico ocorrerá apenas quando
o segurado apresentar em juízo documentos tidos pelo juiz como não essenciais,
mas complementares ou em reforço à prova já apresentada na via administrativa e
considerada pelo Juiz como apta, por si só, a levar à concessão do benefício.
A decisão faz expressa menção ao Tema
350/STF, mas sem uma adequada problematização dos seus fundamentos
determinantes. Ela ignora aquelas situações em que notório o entendimento do
INSS, vale dizer, contrário à postulação do segurado. Isso pode ser verificado
em qualquer fase do processo, quando mesmo demonstrado o direito do segurado, a
Autarquia segue com sua orientação institucional abusiva e protelatória. Ela ignora que a
ressalva feita na III tese diz respeito à “análise de fato ainda não levada ao
conhecimento da Administração”, e não toda e qualquer prova documental nova.
Ela ignora que em todas as hipóteses previstas na regra de transição (IV) deve
ser observada a data do início da ação como data de entrada do requerimento, e
não a data de citação.
Abre-se um parêntese para referir que a demora
injustificada do INSS, na análise do pedido, ainda configura o interesse de
agir. Conforme se pode verificar do voto de lavra do Min. Roberto Barroso, no
julgamento do Tema 350/STF, houve a compreensão de que “Eventual lesão a
direito decorrerá, por exemplo, da efetiva análise e indeferimento total ou
parcial do pedido, ou, ainda, da excessiva demora em sua apreciação (isto é,
quando excedido o prazo de 45 dias previsto no art. 41-A, § 5º, da Lei nº
8.213/1991)” (Item 16, pág. 6 do voto do Relator). Em suma, a Suprema
Corte, de acordo com a sistemática de repercussão geral, definiu que
a ausência de resposta administrativa habilita o segurado a postular
judicialmente o direito material previdenciário, indo ao encontro do que se
argumenta neste texto, no sentido da aplicação do instituto do silêncio
administrativo no campo da seguridade social.
A injustificada demora na apreciação do recurso administrativo tem como
fundamento o artigo 49 da Lei 9.784/1999: “Concluída
a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até
trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente
motivada.” Decerto, a demora também justifica o interesse
de agir do autor, sendo desnecessária uma ação autônoma (mandado de segurança),
para se obter uma definição para o pedido de revisão, vale dizer, como condição
para o ajuizamento de revisão do benefício: “A concessão de benefícios
previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando
ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou
se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a
exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias
administrativas”.
A razoável duração do processo administrativo e a celeridade de
sua tramitação constituem direito fundamental expressamente previsto no art.
5º, LXXVIII, da Constituição Federal. A jurisprudência do Tribunal Regional da 4ª
Região é pacífica sobre o tema:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DO PEDIDO DE REVISÃO DE
CERTIDÃO DE TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. CTC. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO.
A demora excessiva na análise do requerimento administrativo, para a qual
não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do
procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do
processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do
prazo para atendimento dos segurados. (TRF4 5008432-76.2021.4.04.7100, SEXTA
TURMA, Relator JOÃO BATISTA PINTO SILVEIRA, juntado aos autos em 08/07/2021)
PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. REVISÃO.
APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. DEMORA NO PROCESSAMENTO DO PEDIDO
ADMINISTRATIVO. INTERESSE DE AGIR CONFIGURADO. ANULAÇÃO DA SENTENÇA.
PROSSEGUIMENTO DO FEITO. 1. A Constituição Federal, em seu art. 5º, garante a
todos, seja no âmbito judicial ou administrativo, a razoável duração do
processo. Além disso, estabelece a Lei nº. 9.784/99, que regula os processos
administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, prazo para a
decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados. Existem, outrossim,
outras previsões no ordenamento com prazos para a administração adotar
certas providências no âmbito das demandas previdenciárias. 2.
É imperativo concluir-se que não pode a administração postergar,
indefinidamente, a análise dos requerimentos ou recursos administrativos, sob
pena de afronta ao princípio constitucional da eficiência a que estão
submetidos todos os processos, tanto administrativos, quanto judiciais. 3.
Demonstrada a demora excessiva na análise administrativa do pedido de
revisão de benefício, está configurado o interesse de agir da parte
autora, impondo-se a anulação da sentença. 4. Verificada a presença das
condições da ação, os autos devem retornar à origem para o regular prosseguimento.
(TRF4, AC 5067755-89.2019.4.04.7000, TURMA REGIONAL SUPLEMENTAR DO PR, Relatora
CLÁUDIA CRISTINA CRISTOFANI, juntado aos autos em 20/10/2021)
Dito isto, preocupa a afirmação de que o “interesse de agir da parte
estará configurado quando ela tiver levado previamente ao conhecimento da
administração, no requerimento administrativo, a mesma matéria de fato e o
mesmo conjunto provatório trazido ao Poder Judiciário”. Aqui, sem pestanejar, a
decisão foi além do Tema 350/STF e da própria orientação seguida pelo INSS, na
via administrativa. A IN INSS 128, de 2022, estabelece:
Art. 582. No caso
de recurso de decisão do INSS com apresentação de novos elementos extemporâneos
à decisão administrativa proferida pelo Instituto, os efeitos financeiros devem
ser fixados na data de apresentação dos novos elementos.
Parágrafo único.
Deve ser considerado como novos elementos o disposto no art. 587.
Art. 586. Os
efeitos financeiros do processamento de revisão com novos elementos serão
fixados na DPR.
§ 1º Nas revisões
a pedido do interessado ou de ofício, ressalvado o disposto no § 2º, não sendo identificado novo elemento, os efeitos
financeiros serão fixados na DIP, observada a prescrição.
§ 2º Nas revisões
de ofício em sede de processo administrativo de apuração de irregularidade,
caso seja identificado fraude ou má-fé, os efeitos financeiros serão fixados na
DIP.
Art. 587. São
novos elementos aqueles que provem:
I - fato do qual
o INSS não tinha ciência ou declarado inexistente pelo requerente até a decisão
que motivou o pedido de revisão; e
II - fato não
comprovado pelo requerente após oportunizado prazo para tal pelo INSS.
Art. 589. É
vedada a transformação de aposentadoria por idade, tempo de contribuição e
especial, em outra espécie, após o recebimento do primeiro pagamento do
benefício ou do saque do respectivo FGTS ou do PIS.
§ 1º Na hipótese
de o segurado ter implementado todas as condições para mais de uma espécie de
aposentadoria na data da entrada do requerimento e em não tendo sido lhe
oferecido o direito de opção pelo melhor benefício, poderá solicitar revisão e
alteração para espécie que lhe é mais vantajosa.
§ 2º Na hipótese
de pedido de revisão de benefício de aposentadoria por tempo de contribuição,
ainda que com apresentação de novos elementos, restarem reconhecidos períodos
de atividade do segurado como especial e, preenchido o direito à aposentadoria
especial, caberá a alteração de espécie do benefício para especial.
§ 3º No caso do §
2º, os efeitos financeiros serão fixados da DPR.
A Portaria
DIRBEN/INSS nº 997/2022, nos arts. 10 e 11:
Art. 10. O pedido de
revisão poderá ser instruído com apresentação de novos elementos, assim
entendidos:
I - fato do qual o INSS não
tinha ciência ou declarado inexistente pelo segurado até a decisão que motivou
o pedido de revisão;
II - fato não comprovado,
após oportunizado prazo para tal, mediante carta de exigência, sem o
cumprimento pelo requerente até a decisão do INSS;
III - as marcas de pendência
em vínculos e remunerações inexistentes na análise inicial da concessão do
benefício;
IV - outros elementos não
presentes na análise inicial que possam interferir no reconhecimento do direito
ou de suas características.
Art. 11. Não se consideram
novos elementos:
I - os documentos
apresentados para provar fato do qual o INSS já tinha ciência, inclusive
através do CNIS, e não oportunizou, por meio de carta de exigência, ao segurado
o prazo para a comprovação no ato da concessão, tais como:
a) dados extemporâneos ou
vínculos sem data de rescisão;
b) vínculos sem salários de
contribuição;
c) período de atividade
rural pendente de comprovação no CNIS; e
d) período de atividade
especial informados pela empresa através de GFIP.
II - a decisão judicial de
matéria previdenciária, na qual o INSS é parte, quando baseada em documentação
apresentada no processo administrativo.
§ 1º Caso fique constatado
que a decisão judicial se baseou em documentação não presente no processo
administrativo, fica caracterizada a apresentação de novos elementos.
§ 2º Nos casos de
benefícios elegíveis para a concessão automática que venham a ser concedidos
automaticamente, pelo sistema, ou posteriormente, pelo servidor, sem
solicitação de exigências ao segurado, os documentos apresentados, em eventual
pedido de revisão, não serão considerados novos elementos, observado o disposto
no inciso I do art. 10.
Tais dispositivos reforçam a ideia de que elementos ou fatos novos não
se confundem com prova nova.
Uma coisa é o fato pendente de prova; outra, muito distinta, é o fato novo. Se
a negativa do INSS tem com fundamento a não comprovação da função de motorista
de caminhão ou ônibus, em razão da CTPS fazer constar de forma genérica
“motorista”, estar-se-á diante de uma questão pendente de prova, e não fato
novo. Até mesmo as presunções geram um dever para a administração.
Exemplificando: a indicação da abreviação “IEAN” traz consigo uma presunção de
que o labor em determinada empresa era especial, em razão desta estar
contribuindo para o financiamento da aposentadoria especial. Nesse caso, por
tanto, o INSS tem o dever de exigir o formulário PPP.[11]
A partir da CTPS, com anotação precisa de “soldador”, é possível o
reconhecimento da especialidade de períodos anteriores a 28/04/1995. Não existe
discricionariedade administrativa capaz de justificar a não observância da
própria instrução normativa, que determina o enquadramento por categoria. Assim,
nos termos do Tema 350/STF (que fala em fato novo, e não prova nova), a matéria
de fato já seria de conhecimento do INSS, afinal, o segurado era “soldador”!
Mais do que isso, a própria
instrução normativa afasta o ineditismo de qualquer prova, já que traz listas
de documentos aptos a comprovar o direito alegado, o que vincula o servidor. É
(quase) impossível o servidor escapar do dever legal do INSS de orientar e exigir
a apresentação de determinado documento, na forma de exigência. Não existe um documento
“inédito” dentro do raio de deveres do INSS. Eventual discricionariedade que se
possa cogitar em abstrato diminui até desaparecer diante do caso concreto. Somente
num espaço não jurídico e/ou não vinculado à lei se poderia admitir o
indeferimento de um pedido por falta de provas não exigidas pelo servidor – o
indeferimento com fundamento na ausência de dados que poderiam ser supridos
caso uma exigência tivesse sido feita.
Para confortar e demonstrar a
necessidade de o segurado apresentar o mesmo conjunto provatório, a decisão colaciona uma única decisão do STF:
Ementa: Direito previdenciário.
Agravo regimental no recurso extraordinário. Aposentadoria por idade híbrida.
Termo inicial dos efeitos financeiros do benefício. Interesse de agir.
Requerimento administrativo. Agravo desprovido. I. Caso em instruído. Tema 350
da repercussão geral exame 1. Trata-se de agravo regimental interposto contra
decisão que negou seguimento a recurso extraordinário manejado em face de
acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, o qual
reconheceu o direito da parte autora à aposentadoria por idade híbrida, fixando
como termo inicial dos efeitos financeiros do benefício a data do segundo
requerimento administrativo (11.11.2022), por ter sido o único devidamente
instruído com início de II. Questão em discussão 2. Há duas prova material da
atividade rural. questões em discussão: (i) saber se a decisão recorrida violou
a tese fixada no tema 350 da repercussão geral ao desconsiderar o primeiro
requerimento administrativo, apresentado em 12.11.2019, como termo inicial dos
efeitos financeiros do benefício, ao fundamento de ausência de documentos
essenciais à sua análise; e (ii) saber se o entendimento notoriamente contrário
da Administração à postulação do segurado, demonstrado pelo indeferimento de
ambos os requerimentos administrativos, autorizaria o afastamento da exigência
de prévia instrução completa do pedido, de modo a reconhecer a data do primeiro
protocolo como marco inicial dos efeitos financeiros da aposentadoria. III.
Razões de decidir. 3. O acórdão recorrido aplicou corretamente a tese fixada
no tema 350 do Supremo Tribunal Federal, ao reconhecer que o termo inicial dos
efeitos financeiros do benefício deve coincidir com o requerimento
administrativo devidamente instruído, o que, no caso concreto, somente ocorreu
em 11.11.2022. A ausência de documentos essenciais no primeiro protocolo
(12.11.2019) impossibilitou a análise do pedido pela Administração, razão pela
qual não se configura resistência indevida nem se caracteriza ofensa à
jurisprudência. consolidada desta Corte 4. A alegação de que o INSS deveria ter
orientado a parte agravante quanto aos documentos necessários à comprovação do
tempo de serviço rural não elide o ônus da parte de apresentar os elementos
mínimos à formulação de sua pretensão administrativa. A exigência de prévio
requerimento devidamente instruído não se confunde com a atuação orientadora da
autarquia, sendo esta um dever complementar, mas que não transfere ao INSS a
responsabilidade pela má formulação inicial da postulação. Inviável, portanto,
o reconhecimento do interesse de agir com base em suposta má condução
administrativa, especialmente quando ausente prova de comportamento
reiteradamente contrário da Administração. IV. Dispositivo e tese 5. Agravo
regimental a que se nega provimento. _________ Dispositivos relevantes citados:
Lei 8.213/91, art. 88. Jurisprudência relevante citada: Tema 350 do STF, Súmula
279 do STF, RE 1.541.488 AgR. (RE 1553134 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES,
Segunda Turma, julgado em 08-09-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG
08-09-2025 PUBLIC 09-09-2025) (grifei).
Em conclusão:
4.2.3) Quanto a
parte suscitar novos fatos para configurar seu direito ao INSS benefício,
deverá necessariamente formular novo requerimento administrativo ao, pelas
mesmas razões estabelecidas acima, decorrentes do Tema 350/STF e do RE
1553134-PR.
Essa situação não
se distingue substancialmente daquela em que há novas provas sobre os mesmos
fatos. Em ambas as situações, as novas informações não terão sido submetidas ao
INSS no âmbito administrativo, impossibilitando sua análise para decidir sobre a
concessão ou não do benefício. Também deve ocorrer o mesmo nos casos em que o
segurado preenche equivocadamente o formulário de pedido de benefício – como
por exemplo, ao indicar no requerimento que não há a apresentação de período de
trabalho especial.
Ao assim proceder
e ter seu requerimento indeferido, não pode esse indeferimento ser imputado ao
INSS. Deverá ser formulado novo requerimento administrativo, com a indicação
correta.
Equivocado tal entendimento. Neste ponto,
verifica-se a possibilidade de uma reclamação (ação), a fim de garantir a
autoridade do precedente do STF. A reclamação
constitucional incorporou novas funções, como um desdobramento da
relevância da própria ação. Entre as funções incorporadas pela
reclamação: cognitiva, preventiva, integrativa-esclarecedora e
extensiva. O STF tem admitido o manejo de reclamação constitucional
como instrumento excepcional de esclarecimento/aperfeiçoamento e, até mesmo, de
superação do conteúdo de suas decisões judiciais. A função
cognitiva da reclamação vem ganhando espaço na Suprema Corte. Vejamos,
por exemplo, que na Rcl 23017/MG decidiu-se que:
Eventual revisão
da jurisprudência da Corte em sede de reclamação não é novidade neste Tribunal,
haja vista o julgamento da Rcl 4.374, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 18.04.2013,
em que foram revistas as conclusões alcançadas na ADI 1.232, em 17.08.1998. Naquele
feito, consignou-se que a reclamação pode servir como instrumento de
(re)interpretação da decisão proferida em controle de constitucionalidade
abstrato. (…) Com base na alegação de afronta a determinada decisão do STF,
o Tribunal poderá reapreciar e redefinir o conteúdo e o alcance de sua própria
decisão. E, inclusive, poderá ir além, superando total ou parcialmente
a decisão parâmetro da reclamação, se entender que, em virtude de evolução
hermenêutica, tal decisão não se coaduna mais com a interpretação atual da
Constituição.
De todo modo, caso não apresentados os documentos “suficientes” para a
concessão do benefício, o autor deverá “necessariamente formular novo
requerimento administrativo ao INSS”. É possível se vislumbrar
os problemas decorrentes de uma resposta que aposte na discricionariedade. O
próprio ministro Hermann Benjamim admite que: “[…] o tratamento de cada caso
depende da natureza do documento e do grau de controle que o requerente tinha
de sua disponibilidade”.[12] Afinal, o que são
“documentos suficientes”?
Vamos ser justos, a decisão busca
esclarecer a diferença entre documentos novos essenciais e prova documental
suplementar no item 6 da fundamentação:
No tocante à prova
documental, necessário fazer uma ressalva: preocupa-me que se compreenda que
qualquer documento apresentado pelo segurado apenas em Juízo - embora pudesse
fazê-lo no processo administrativo - tenha o condão de deslocar o termo inicial
do benefício, da DER para a citação, ou levará à extinção da ação por falta de
interesse de agir. Suplementar.
Digo isso porque a experiência com
demandas previdenciárias revela que não é raro que o segurado, diante de um
indeferimento administrativo, busque em Juízo a prova documental produzida na
esfera administrativa, ainda que esse, pois o Juízo já viria a esforço
probatório adicional seja redundante ou desnecessário reconhecer o direito
mesmo que alicerçado apenas nas provas constantes do processo administrativo
corrido perante o INSS.
Exemplifico: não é incomum que, em
requerimentos administrativos de pensão por morte ou auxílio-reclusão, o
dependente do segurado falecido ou recluso busque comprovar união estável ou
dependência econômica por meio de recibos de despesas mensais recorrentes do
núcleo familiar (água, luz, telefone, aluguel), e raramente um recibo a mais ou
a menos será determinante para o acolhimento ou rejeição do pedido de concessão
do benefício na ação judicial.
Do mesmo modo, não é incomum que se queira
demonstrar a qualidade de segurado do Regime Geral da Previdência Social (RGPS)
por meio da comprovação de vínculo empregatício não constante do Cadastro
Nacional de Informações Sociais (CNIS), embora anotado na Carteira de Trabalho
e Previdência Social (CTPS). Para isso, vale-se o segurado de recibos mensais
de pagamento, contracheques, vales ou outro documento revelador da perenidade
do trabalho prestado e da contraprestação recebida do contratante. Também aqui,
raramente um documento a mais ou a menos dessa espécie será determinante para a
procedência ou improcedência do pedido.
Assim, de modo a evitar aplicações
draconianas do presente julgamento, e dado que não é possível ao segurado
antever se, para o juiz, a prova documental constante do processo
administrativo é ou não suficiente para a procedência do pedido deduzido em Juízo,
penso que fará bem o STJ em deixar explicitado que apenas documentos essenciais
ao acolhimento do pedido pelo juiz, mas subtraídos, pelo segurado, do
conhecimento do INSS na esfera administrativa, é que terão aptidão de autorizar
o deslocamento dos efeitos financeiros da concessão ou revisão do benefício da
DER para a data da citação do INSS.[13]
Se a partir do mesmo conjunto probatório
apresentado na via administrativa o julgador extrair uma conclusão
diametralmente oposta, em favor do segurado, fica fácil dizer que o segurado já
possuía o direito ao benefício na data do requerimento administrativo. Para os
segurados assistidos por advogado (especialista na área), resta levar à
apreciação do INSS todos os documentos possíveis, vale dizer, já pensando numa
futura ação judicial. Por outras palavras, o advogado deve levar ao
conhecimento do INSS o mesmo conjunto provatório que pretende apresentar em
juízo. Mais do que isso, ele deverá requerer, desde a petição, todas as provas
que pretende produzir, como testemunhal. Não basta requerer a realização de
Justificativa Administrativa, o segurado tem o ônus de arrolar as testemunhas.
Chega-se na parte mais preocupante da
decisão:
5.3) Caso em que o
magistrado reconhece que não estavam preenchidas as condições para o benefício
à época do requerimento administrativo, mas foram preenchidas depois, com a
soma dos períodos reconhecidos administrativamente com períodos reconhecidos a
partir da prova levada a juízo.
Exemplos dessa situação:
- uma CTPS que não havia sido juntada ao
processo administrativo, no qual a decisão se baseara somente no CNIS; um novo
PPP ou LTCAT, surgidos e apresentados somente em Juízo que, somados a outros
fatores, demonstre que segurado já tinha direito à época do procedimento
administrativo;- se algum período de trabalho rural ou urbano não reconhecido
pelo INSS é reconhecido em juízo por documentos e testemunhas.
Uma coisa é o laudo “apresentado” em
juízo; outra, muito distinta, é a prova “produzida em juízo”, com pleno
contraditório (e.g.: testemunhal e pericial). Como já se viu, no primeiro, o
contraditório se estabelece por vistas à parte contrária; no segundo, com a
oportunidade e construção da prova em juízo, mediante a participação das
partes. Assim sendo, se a prova produzida em juízo comprovar o direito do
autor, o termo inicial do benefício deve ser fixado na DER. O que confirma tal
impressão são os itens 2.1 e 2.2 (“prova produzida em juízo”). Também existe
diferença entre um novo PPP e um PPP atualizado. Neste último, apesar de o
documento representar algo novo, ele é composto pela massa de fatos em relação
à qual se estabeleceu o contraditório ao longo de todo o processo, sendo
possível, por isso, uma constante (re)validação desse tempo.
A fundamentação, contudo, coloca em dúvida
qual o termo inicial dos efeitos naqueles casos em que a prova é pericial é
produzida em juízo:
Nesse caso, o INSS
não teve conhecimento, no processo administrativo, da prova produzida somente
em Juízo. Assim, a data do início do benefício haverá de ser a da citação, ou a
data em que o segurado implementou os requisitos para a concessão do benefício,
se isso ocorreu após a citação.
[...]
5.4) Caso em que o magistrado reconhece
que não estavam preenchidas as condições para o benefício à época do
requerimento administrativo, mas que foram preenchidas depois, a partir da
prova produzida judicialmente – sobre fatos, que se somam aos fatos debatidos
no surgidos após o ajuizamento da ação processo administrativo:
Exemplos dessa situação:
- apresentação de documentos médicos ou
realização de perícia judicial que constate o surgimento da incapacidade da
parte quando já estava em, seja pelo agravamento de doença anterior, andamento
o processo judicial seja pelo surgimento de outra doença incapacitante
verificada no momento da perícia; da ação
- a alteração da situação da unidade
familiar posterior ao ajuizamento, pela alteração do número de membros, ou pelo
aumento ou diminuição da renda, com impacto no cálculo da renda per capita.
Nesse caso, o INSS não teve conhecimento,
no processo administrativo, da prova produzida somente em Juízo. Também, não
seria adequado exigir-se do segurado que apresentasse novo requerimento
administrativo. Assim, a data do início do benefício haverá de ser a da
citação, ou, se constatado pelo perito uma condição de incapacidade surgida
após a citação, a data em que ela ocorreu.
O que confirma a nossa preocupação é,
justamente, a distinção traçada entre o procedimento administrativo e o
judicial, entre a perícia médica e a perícia para a comprovação da
especialidade atividades. Argumenta o Ministro que:
Dotado de correção
e sensibilidade o voto da E. Relatora, portanto, quando afirma a
impossibilidade de se permitir que a inércia do INSS seja considerada em , uma
vez que a autarquia tem obrigação de intimar a desfavor do segurado ou
assistido parte para complementar a prova, ou dar oportunidade à produção da
prova testemunhal: ‘se o interessado não se desincumbe do ônus de apresentar
testemunhas na justificação administrativa, e vem a fazê-lo apenas em Juízo, a
DIB deve corresponder à citação. Se, pelo contrário, o processo administrativo
é encerrado sem a designação da justificação administrativa, a DIB deve
corresponder à DER’.
Apenas na parte final, haveria de ser
incluída a expressão ‘solicitada pelo segurado’, uma vez que o segurado é quem
requer a justificação administrativa. A justificação administrativa somente é
realizada a pedido do segurado, e serve para a apresentação de documentos ou
testemunhas, conforme exposto no art. 108 Lei 8.213/91:
[...]
A regulamentação da justificação
administrativa encontra-se nos arts 567 e seguintes da Instrução Normativa
128/2022:
[...]
Assim, nesse aspecto, permito-me
respeitosamente divergir parcialmente da E. Relatora. Pois, se é certo que
não se pode prejudicar o segurado se o INSS não colabora para a produção da
prova na esfera administrativa, por outro lado a realização da prova pericial
na esfera administrativa se limita à perícia médica.
Por isso, aqui também é necessário separar
a situação de perícia médica, para constatação de incapacidade ou invalidez,
daquelas que digam respeito à perícia para constatação de exercício de
atividade especial. Para estas, não há dever de realização de perícia
estabelecido na Lei 8.213/91.
Para o Ministro, a atividade do INSS, na
esfera administrativa, limita-se a analisar os documentos apresentados para a
comprovação de atividades especial, em geral o PPP. Com efeito, entende-se que
o INSS não tem o dever de realizar a perícia para a comprovação da
especialidade de atividades. Equivocado, contudo, tal entendimento. Como já se
viu, é função do INSS fiscalizar o preenchimento correto dos documentos
entregues ao segurado para fins previdenciários, conforme art. 125-A da Lei
8.213/91. Tal dispositivo estabelece a competência do INSS para realizar,
através dos seus agentes, quando assim designados, as medidas necessárias para
a “verificação do atendimento das obrigações não tributárias impostas pela
legislação previdenciária”[14]. A Lei nº 8.213/91, a
chamada Lei de Benefícios, é o referencial normativo para saber quais são estas
obrigações. Enfim, cabe ao INSS exercer seu poder de polícia e fiscalizar os
respectivos empregadores, até mesmo como forma de garantir a arrecadação
adequada das contribuições e da condição de vulnerabilidade do empregado na
relação com o empregador.[15]
O art. 4ª da Resolução INSS 485, de 08.07.2015 prevê
expressamente a possibilidade de inspeção no ambiente de trabalho:
Art. 4º A inspeção no ambiente de
trabalho terá por finalidade:
I - reconhecer tecnicamente o nexo entre o trabalho e o
agravo;
II - verificar se existe, por parte da empresa, cumprimento
quanto às normas de segurança e higiene do trabalho;
III - verificar a
adoção e o uso das medidas coletivas e individuais de proteção e segurança da
saúde do trabalhador;
IV - constatar se a doença ou lesão invocada como causa do
benefício junto ao INSS é pré-existente ou não ao ingresso no Regime Geral de
Previdência Social, excetuando-se os casos de progressão ou agravamento;
V - verificar se as informações contidas no PPP estão em
concordância com o LTCAT utilizado como base para sua fundamentação, com fins à
aposentadoria especial;
VI - confirmar se as informações contidas LTCAT estão em
concordância com o ambiente de trabalho inspecionado, com fins à aposentadoria
especial; e
VII - avaliar a compatibilidade da capacidade laborativa do
reabilitando frente ao posto de trabalho de origem e frente ao posto de
trabalho proposto pelo empregador.[16]
Seria um absurdo admitir que, na hipótese
de prova pericial produzida em juízo comprovar a especialidade do labor, os
efeitos financeiros deverão ser fixados na data da citação ou ajuizamento da
ação. É possível se afirmar que isso seria um grande negócio para o INSS, como
bem capturou a 3ª Seção do TRF-4:
PREVIDENCIÁRIO.
AÇÃO RESCISÓRIA. TERMO INICIAL DO BENEFÍCIO FIXADO NA DATA DO LAUDO PERICIAL
COMPROBATÓRIO DA ESPECIALIDADE DO LABOR. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS NA DATA
DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO MANIFESTA DE NORMA JURÍDICA.
CONFIGURAÇÃO. PROCEDÊNCIA. 1. Incide em violação literal aos arts. 49, inc. II,
e 54 da Lei nº 8.213/1991 a decisão que estabelece o termo inicial do benefício
previdenciário na data do laudo pericial que comprovou o labor especial em sua
totalidade, em havendo o segurado preenchido os requisitos necessários à
obtenção da inativação no momento do requerimento administrativo. 2. Caso se
entenda devido o benefício apenas a partir do laudo pericial confeccionado em
juízo, mesmo com o indeferimento prévio do pedido do segurado na via
administrativa, perderá o sentido qualquer tentativa deste de obter o benefício
diretamente do INSS. Entre conceder administrativamente ou esperar que o
obreiro consiga o benefício em juízo, será muito mais vantajoso para a
autarquia previdenciária a segunda hipótese, pois aí, de qualquer modo, o termo
inicial de concessão ficará postergado. 3. É firme o entendimento do
Superior Tribunal de Justiça de que a comprovação extemporânea da situação
jurídica consolidada em momento anterior não tem o condão de afastar o direito
adquirido do segurado, impondo-se o reconhecimento do direito ao benefício
previdenciário no momento do requerimento administrativo, quando preenchidos os
requisitos para a concessão da aposentadoria. 4. Ação rescisória julgada procedente.
(TRF4, ARS 5031347-50.2019.4.04.0000, TERCEIRA SEÇÃO, Relator CELSO KIPPER,
juntado aos autos em 14/06/2023)
Na maioria dos casos, a prova pericial vem
comprovar o labor especial na contramão das informações prestadas pela empresa.
É certo prejudicar o segurado quando a empresa omite informações ou fornece um
PPP com registros que poderiam ser reputados como falsos? É certo prejudicar o
segurado se o INSS e outros órgão de fiscalização não cumprem com a sua função?
É certo o INSS se beneficiar da própria torpeza? Imaginemos uma aposentadoria especial que
dependa de um único período com perícia judicial. Imaginemos uma revisão de
benefício, uma simples complementação da aposentadoria por tempo de
contribuição, mediante a inclusão de vários períodos. Dependendo a comprovação
de um deles, dos períodos, de perícia judicial, não seria prudente o segurado
vincular esse único período numa ação separada, a fim de garantir, no mínimo,
os atrasados em razão do reconhecimento dos demais? Fixar os efeitos
financeiros na data do ajuizamento da ação ou citação válida também representa
um desestímulo ao esgotamento da via administrativa, já que, quanto mais tempo
entre a DER e a data de ajuizamento da ação, maior a chance e/ou probabilidade de
o segurado perder atrasados.
Por fim, a decisão sublinha o dever legal do INSS de oportunizar
ao interessado a apresentação de novos documentos ou outras provas no processo
administrativo, com fundamento no art. 88 da Lei 8.213/1991, além dos arts.
176-A, § 1º, e 176-E do Dec. 3.048/1999:
Conclui-se, assim,
que ao receber um requerimento administrativo minimamente instruído com
documentos, o INSS não pode proceder ao indeferimento automático do benefício.
Deve, antes, comunicar ao segurado a necessidade de complementação da prova – à
época, por meio da emissão de carta de exigência; hoje, com os benefícios
podendo ser requeridos por meio de aplicativos, outros meios idôneos podem ser
admitidos.
Se o segurado,
devidamente comunicado, apresentar a documentação pertinente, em caso de
deferimento administrativo do benefício, o termo inicial dos efeitos
financeiros haverá de ser a Data da Entrada do Requerimento ou eventual data
posterior em que implementadas as condições para tal.
O que importa é
deixar claramente estabelecido – como se isso precisasse ser feito – que o INSS
precisa cumprir a Lei 8.213/91 e o Decreto 3.048/99. E que o descumprimento
dessas normas terá consequências, porque o simples indeferimento do benefício
minimamente instruído, sem comunicação prévia ao segurado da necessidade de
apresentação de documentação complementar (por carta de exigência ou outro meio
idôneo), significará que o requerimento administrativo terá sido indeferido de
forma ilegal.
[...]
Dotado de correção
e sensibilidade o voto da E. Relatora, portanto, quando afirma a
impossibilidade de se permitir que a inércia do INSS seja considerada em , uma
vez que a autarquia tem obrigação de intimar a desfavor do segurado ou
assistido parte para complementar a prova, ou dar oportunidade à produção da
prova testemunhal: ‘se o interessado não se desincumbe do ônus de apresentar
testemunhas na justificação administrativa, e vem a fazê-lo apenas em Juízo, a
DIB deve corresponder à citação. Se, pelo contrário, o processo administrativo
é encerrado sem a designação da justificação administrativa, a DIB deve
corresponder à DER’.
Os arts. 88 da Lei de 8.213/1991 e 29 da
Lei 9.784/1999 estabelecem os deveres do INSS, de orientar, instruir e
impulsionar o processo administrativo. Com efeito, o que retira do INSS a
responsabilidade é o desleixo do interessado, que, mesmo após exigência formal,
deixa de apresentar determinado documento. Por outras palavras, aquilo que
esbarra na falta de colaboração do segurado e, nesse sentido, a exigência
precisa ter suporte legal e guardar pertinência com a questão controvertida –
são muitas as exigências desarrazoadas. Uma coisa é o requerente não se
desincumbir do ônus de requerer determinado documento junto à empresa, depois
de exigência formal; outra, muito distinta, é ele não ser orientado sobre a
possibilidade de reconhecimento, como tempo de serviço (comum, rural ou
especial), de um determinado período e/ou quais os documentos exigidos para a
sua comprovação.
Pensemos, uma vez mais, nos desafortunados
que buscam seu direito sozinhos na via administrativa. Nessa direção:
DIREITO
PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA POR IDADE URBANA.
RECONHECIMENTO DE PERÍODOS DE CONTRIBUIÇÃO. INÍCIO DOS EFEITOS FINANCEIROS.
RECURSO PROVIDO. 1. O direito ao benefício previdenciário deve ser analisado à
luz do princípio da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III) e do devido
processo legal (CF, art. 5º, LIV). 2. A ausência de exigências
administrativas específicas por parte do INSS e a ausência de advogado no
processo administrativo não podem prejudicar a parte autora, sendo aplicável o
entendimento de que a via administrativa não é pressuposto para a
judicialização do pedido (STJ, Súmula 77). 3. Reconhece-se que a parte
autora apresentou toda a documentação necessária desde o requerimento
administrativo em 29/09/2014. Assim, os efeitos financeiros devem retroagir a
esta data, respeitando a prescrição quinquenal, conforme precedentes: PROCESSUAL
CIVIL. INTERESSE DE AGIR [...] (AC n.5020096-94.2013.404.7000, TRF4, 6ª Turma).
4. A fixação de honorários advocatícios segue o disposto no art. 85, §§ 2º e
3º, do CPC/2015. (TRF4, AC 5009156-43.2023.4.04.7122, 5ª Turma, Relator para
Acórdão HERMES SIEDLER DA CONCEIÇÃO JÚNIOR, julgado em 25/02/2025)
Sobre o mérito já foi dito (quase) tudo:
a) se a partir do mesmo conjunto probatório apresentado na via administrativa o
julgador extrair uma conclusão diametralmente oposta, em favor do segurado, os
efeitos financeiros serão fixados desde o requerimento; b) se o reconhecimento,
na justiça, tiver como fundamento prova testemunhal ou pericial produzida em
juízo, os efeitos financeiros serão fixados desde o requerimento; c) o que
ficar de fora das exigências do INSS (leia-se: o segurado só pode deixar
de cumprir uma exigência se orientado sobre o seu direito e os documentos
necessários para a sua comprovação), os efeitos financeiros serão fixados desde
o requerimento…). A jurisprudência do TRF-4 vem caminhando dentro dessas três
premissas.
Diante da dúvida sobre quais documentos
são “essenciais” para o reconhecimento do direito, o caminho será ingressar, o
mais rápido possível, na via judicial. Quem vai correr o risco de perder dois
ou três anos na via administrativa? A tese representa, sim, um desestímulo ao
esgotamento da via administrativa. A presença de advogado não é garantia de
nada, já que a tese não contempla todas as hipóteses de aplicação na norma e,
mesmo nas situações ventiladas, persiste um certo grau de subjetivismo.
A nosso ver, a decisão confunde interesse
de agir, pressupostos de constituição e desenvolvimento válido do processo e
efeitos financeiros. É como pular o abismo e voltar para construir a ponte! Uma
vez superado o tema 350/STF, não deveria o julgador usar os seus fundamentos
para criar regras sobre o termo inicial dos benefícios. Das duas, uma: se
verificada a falta de interesse de agir, o processo deve ser extinto sem
resolução de mérito (o mesmo vale para o início de prova material); se superado
o Tema 350, os efeitos financeiros devem ser fixados de acordo com a Lei
8.213/1991. Uma coisa é uma coisa; outra coisa é outra coisa.[17]
Para terminar, gostaria de acrescentar
mais uma coisa: preocupa-me os pré-juízos inautênticos que gravitam em torno do
tema, com muitos juízes comprando a narrativa do INSS, no sentido de que os
processos são mal instruídos, até mesmo, propositalmente. A decisão contempla
apenas a visão da autarquia – e daí o “perigo de uma única história” (livro de
Chimamanda Ngozi Adichie), como bem lembrado por uma das advogadas, em sua
brilhante sustentação oral. Por que alguém deixaria de apresentar um documento
que o separa do seu benefício? O dito sempre carrega consigo o não dito.
A decisão afirma a necessidade de “atacar
o problema correto – decisões administrativas erradas, não fundamentadas ou
excessivamente demoradas -, e não, de forma simplista, buscar solucioná-lo
transferindo a decisão administrativa automaticamente para o Poder Judiciário”.
A solução, ao fim e ao cabo, é a punição do segurado. O INSS volta a ser ele
mesmo, o maior litigante do país, cada vez mais distante do cidadão. Essa
distância agora é chancelada pelo próprio judiciário. Uma linguagem que inverte
deveres e obrigações. É disso que estamos falando. O voto da Ministra Relatora
deixa clara a mensagem: “A superação da falta de legítimo interesse processual
é excepcional. Caso venha a ocorrer, deve ser acompanhada da mesma sanção que a
pessoa requerente sofreria na via administrativa - a perda do direito às
parcelas correspondentes ao período até a véspera do segundo requerimento.”
O CPC vem lembrar que, para o “acontecer”
concreto dos direitos sociais, as normas devem ser analisadas a partir de uma
nova hermenêutica. O seu artigo 8º prevê: “Ao aplicar o ordenamento jurídico, o
juiz atenderá aos fins sociais e às exigências do bem comum, resguardando e
promovendo a dignidade da pessoa humana e observando a proporcionalidade, a
razoabilidade, a legalidade, a publicidade e a eficiência”.[18] O direito processual
previdenciário precisa ganhar o mundo onde os fatos acontecem e esperam uma
solução razoável. Ante a
natureza social da demanda previdenciária, prejudicar um cidadão por conta de
um processo administrativo mal instruído, com fundamento numa atuação
deficitária do seu advogado, do servidor, enfim, de todos aqueles que estavam
operando no processo, é um “dano a toda uma visão social que merece o
Direito Previdenciário”.[19]
[1] “Os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e
mantê-la estável, íntegra e coerente”.
[2] MARQUES, Mauro
Campbell. Hermenêutica: coerência e integridade como vetores interpretativos no
discurso jurídico. In: STRECK, Lenio Luiz; ALVIM, Eduardo Arruda; LEITE,
George Salomão. Hermenêutica e jurisprudência no Código de Processo Civil: coerência
e integridade. 2. ed., São Paulo: Saraiva Educação, 2018. p. 182-208.
[3] "[...] comprovação
extemporânea da situação jurídica consolidada em momento anterior não tem o
condão de afastar o direito adquirido do segurado, impondo-se o reconhecimento
do direito ao benefício previdenciário no momento do requerimento administrativo,
quando preenchidos os requisitos para a concessão da aposentadoria" (STJ,
Pet n. 9.582/RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Seção, julgado
em 26/8/2015, 16/9/2015).
[4] SAVARIS, José Antonio. Direito processual previdenciário. 6. ed. Ver. Atual. Ampl.
Curitiba: Alteridade Editora, 2016. p. 335.
[5] Até mesmo quando
a lei é omissa, aplica-se o mesmo raciocínio. Tomamos como exemplo o LOAS. A
partir da leitura do artigo 37 da Lei nº 8.742/1993, artigo 14 da Portaria
Conjunta MDS 03/2018 e da súmula 22 da TNU, é possível concluir que a DIB do
benefício deve ser a DER, quando, nela, já estiverem presentes os requisitos
legais. Sobre isso o Enunciado 36, aprovado durante a I Jornada de Direito da
Seguridade Social: “a data de início do benefício assistencial é a data do
requerimento administrativo (DER), quando nela já estiverem presentes os
requisitos legais, independentemente de a propositura da ação ter ocorrido após
ultrapassado o prazo bienal de revisão do artigo 21 da Lei n. 8.742/1993”.O
Tribunal Regional Federal da 4ª Região chegou a editar a Súmula 107: “o
reconhecimento de verbas remuneratórias em reclamatória trabalhista autoriza o
segurado a postular a revisão da renda mensal inicial, ainda que o INSS não
tenha integrado a lide, devendo retroagir o termo inicial dos efeitos
financeiros da revisão à data da concessão do benefício”. A TNU editou a Súmula
33: “quando o segurado houver preenchido os requisitos legais para concessão da
aposentadoria por tempo de serviço na data do requerimento administrativo, esta
data será o termo inicial da concessão do benefício”.
[6] SAVARIS, Jose Antonio. Princípio da primazia do
acertamento judicial da relação jurídica de proteção social. Disponível
em: www.univali.br/periodicos. Acesso em 11
jun. 2024.
[7] A Portaria Dirben/INSS
902, de 23 de julho de 2021, tornou possível o indeferimento automático de
benefícios, ou seja, sem qualquer intervenção humana e/ou interesse na vida do
segurado.
[8] INAF. Disponível
em: <https://alfabetismofuncional.org.br/> Acesso em: 30 out. 2024.
Bah3: MINISTÉRIO
DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Disponível em:
<https://www.gov.br/previdencia/pt-br/assuntos/previdencia-social/dados-estatisticos-previdencia-social-e-inss>.
Acesso em: 30 out. 2024.
[9] MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL.
Disponível em:
<https://www.gov.br/previdencia/pt-br/assuntos/previdencia-social/dados-estatisticos-previdencia-social-e-inss>.
Acesso em: 30 out. 2024.
[10] SAVARIS, José Antonio. Direito processual previdenciário. 11.
ed., rev. atual., Curitiba: Alteridade, 2023, p. 95.
[11] A Portaria 991, de 2022, determina a
realização de diligências: “Art. 294. Constatada divergência de informações
entre a CP ou CTPS e os formulários legalmente previstos para reconhecimento de
períodos alegados como especiais, ela deverá ser esclarecida por meio de ofício
à empresa ou exigência ao segurado. Parágrafo único. Constatada
divergência entre o formulário legalmente previsto para reconhecimento de
períodos alegados como especiais e o CNIS, ou entre eles e outros documentos ou
evidências, o INSS deverá analisar a questão no processo administrativo, com
adoção das medidas necessárias”.
[12] STJ. Notícias. Repetitivo sobre
benefício concedido judicialmente mediante prova não analisada pelo INSS tem
ajuste no tema. Disponível em: <https://www.stj.jus.br/…/04062024-Repetitivo-sobre…>. Acesso em: 01 out. 2024.
[13] Pensemos em outros exemplos de
complementação da prova: a) a juntada de mais de uma nota de produtor rural por
ano em juízo; b) juntada de comprovantes de recebimento de insalubridade pelo
segurado; etc.
[14] BRASIL. Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os Planos de
Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm. Acesso em: 03 abr.
2025.
[15] No julgamento do Tema Repetitivo
1090, o Superior Tribunal de Justiça apostou numa linguagem que inverte deveres
e obrigações do INSS “O aparato estatal tem a competência para fiscalizar, mas
não tem protagonismo na documentação da relação de trabalho (art. 58, § 3º, da
Lei n. 8.213/1991; art. 68, §§ 7º e 8º do Decreto 3.0489/1999)”. E conclui que
o ônus de impugnar a informação de EPI eficaz é do segurado: “A prova é mais
fácil para o segurado do que para o INSS. Foi o segurado quem manteve relação
com a empregadora, conhece o trabalho e tem condições de complementar ou
contestar informações constantes do PPP” (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça.
REsp n. 2.082.072/RS. Relatora:
Ministra Maria Thereza de Assis Moura, julgamento em: 09 abr. 2025. Disponível
em:
https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202302207743&dt_publicacao=22/04/2025.
Acesso em: 01 jul. 2025).
[16] BRASIL. Resolução INSS/Pres nº 485, 08 de
julho de 2015. Disponível em: <http://www.normaslegais.com.br/legislacao/Resolucao-inss-485-2015.htm>.
Acesso em: 21 fev. 2021.
[17] Ausente o
interesse de agir ou início de prova material, o feito deve ser extinto, sem
resolução de mérito, conforme artigo 485, inciso IV e VI, do CPC (Temas 350/STF
e 629/STJ). Uma vez sanados tais vícios, os efeitos financeiros, em nova ação,
deverão ser fixados na DER ou data em que preenchidos os requisitos ensejadores
do benefício. A demora na comprovação do direito tem como (única)
consequência a demora na implantação do benefício. Simples assim. Não se pode
confundir o “direito” com a “prova do direito”.
[18] A LINDB reafirma tal orientação
(art. 5º).
[19]
Cf.: TRF4, AC 5008306-39.2011.404.7112, Rel. p/ Acórdão Ricardo Teixeira do
Valle Pereira, Quinta Turma, j. 22/07/2013.
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